2014年8月，全国人民代表大会常务委员会修改《中华人民共和国预算法》，首次从法律上允许地方政府举借债务，并且确定对地方债务实行限额管理。同年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号）首次区分一般债务和专项债务，提出地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资。一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券，可缓解地方政府临时资金紧张；而专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券，以一定收益为基础，且不列入财政赤字，因此成为地方政府重要的融资工具。

2015年4月，财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号，已被《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）替代））明确专项债券的定义：“地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券”（财库〔2020〕43号）明确专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券）。

一、与专项债相关的政策文件

1、 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2014】43号）；

2、 2015年地方政府专项债券预算管理办法（财预【2015】32号）；

3、 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发【2015】51号）；

4、 地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库【2015】83号）（已被财库【2020】43号）替代）；

5、 地方政府专项债务预算管理办法（财预【2016】155号）；

6、 地方政府土地储备专项债券管理办法（财预【2017】62号）；

7、 试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预【2017】89号）；

8、 地方政府收费公路专项债券管理办法（财预【2017】97号）；

9、 试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法（财预【2018】28号）

10、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预【2018】34号）

11、关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见（财库【2018】61号）；

12、地方政府债券公开承销发行业务规程（财库【2018】68号）；

13、关于做好地方政府专项债券发行工作的意见（财库【2018】72号）；

14、地方政府债务信息公开办法（财预【2018】209号）；

15、财政部关于做好地方债券发行工作的意见（财库【2019】23号）；

16、关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字【2019】33号）；

17、土地储备项目预算管理办法（试行）（财预【2019】89号）；

18、地方政府债券发行管理办法（财库【2020】43号）；

19、关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预【2021】29号）。

二、适合专项债的项目

根据《试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》财预[2017]89号（以下简称：89号文）的要求“发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”。

2021年2月1日，财政部办公厅 国家发展改革委办公厅联合下达了《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号）要求：专项债项目必须符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目，必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目，要按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求。

三、2021年新增专项债券重点用于以下领域：

——交通基础设施领域：包括铁路、收费公路、机场、水运、城市轨交、停车场等；

——能源领域：包括天然气管网和储气设施、城乡电网等；

——农林水利领域：包括农业、水利、林业等；

——生态环保领域：包括城镇污水垃圾处理设施等；

——社会事业领域：包括卫生健康公共设施、教育、养老、文化旅游等；

——城乡冷链物流设施领域；

——市政领域：包括供水、供热、供气、地下管廊等和产业园区基础设施；

——国家重大战略项目：包括京津冀、长江经济带、“一带一路”、粤港澳大湾区、长三角一体化、海南深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等；

——保障性安居工程领域：包括城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造等。

与2020年相比，今年专项债支持领域增加了国家重大战略项目和保障性安居工程。

——国家重大战略项目：主要为区域上的结构性变化，在2019-2020期间，专项债券的额度分配是不均衡的，也未能与地方实际需求相衔接，2021年新增专项债额度或将出现省际分配上的调整。

——保障性安居工程：城镇老旧小区改造方面，作为2020年多次强调的短板聚焦领域之一，2021年延续了去年这一趋势；保障性租赁住房方面，通知特别强调本次项目梳理不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，而2020年全年均无土储类专项债，这意味着2021年较之去年将新增用于租赁住房建设的土储债，但用于其他领域的土储债目前来看依然受限；棚户区改造方面，2020年上半年各地未发行棚改类专项债，与土储债类似，与后者不同的是2020年下半年纳入国家棚改计划的在建类棚改项目允许发债，以防半拉子工程的出现，故2020年下半年棚改债发行近4000亿元，占下半年比重30%，占全年比重12%，本次通知特别强调，棚户区改造类项目主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目，较去年的“国家棚改计划的在建类棚改项目”范围小幅扩大。

四、专项债的申报流程

发改部门把控投向后形成准备项目清单，转送财政部纳入政府债券项目库，各地方在分地区专项债务限额内优先予以发行安排。

同时各省财政厅在上报项目的时候还需要提供一份信息披露文件与信用评级报告，因为每一只债券的信用评级报告基本上都是当地政府的信用。

五、专项债的期限

根据2020年11月《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号），地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。

在实际工作中，不建议发行太短期限，因为未来的项目收益有很多不确定一怒，因此应该留有足够的时间才有更大的把握来提高实现预期收入的可能性。所以，在实际发行中，很少见到1年、2年、3年的期限的项目。